O Congresso Nacional aprovou nesta quinta-feira (13) uma resolução que altera as normas para a apresentação e indicação de emendas parlamentares ao Orçamento. A proposta foi aprovada na Câmara por 361 votos a 33 e, no Senado, por 64 votos a 3.
A mudança resulta de um acordo entre o Congresso, o governo federal e o Supremo Tribunal Federal (STF), buscando adequar o sistema de repasses aos requisitos constitucionais de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares.
O texto, no entanto, tem uma brecha que mantém a possibilidade de que as indicações de emendas sejam feitas pelos líderes partidários, sem a necessidade de identificação nominal dos parlamentares autores.
Em nota, a Transparência Internacional, Transparência Brasil e Associação Contas Abertas disse que “a proposta ignora o ponto central das determinações feitas até o momento pelo STF e insiste em institucionalizar a prática característica do ‘orçamento secreto’ em suas diversas versões históricas: a ocultação dos autores de proposições e indicações de emendas”.
Durante a sessão, o senador Efraim Filho (União-PB) afirmou que a regulação das emendas avançou nos últimos anos e continua avançando. Ele explicou que o modelo anterior, no qual os parlamentares tinham que ir aos ministérios para pedir a liberação de recursos, era pior. “Era um modelo muito mais opaco e muito menos transparente do que o que está sendo proposto”, disse.
O que foi aprovado
O Projeto modifica regras de funcionamento da Comissão Mista de Orçamento quanto à apresentação e execução das emendas parlamentares ao Orçamento. Elas podem ser individuais e de bancadas estaduais, que são impositivas; e de comissões permanentes da Câmara e do Senado.
Emendas de comissão
As emendas de comissão são recursos indicados por colegiados temáticos no Congresso, tanto na Câmara quanto no Senado. Elas não possuem execução obrigatória nem um valor pré-definido, sendo estabelecidas anualmente conforme negociações do Orçamento.
Esse tipo de emenda ganhou mais relevância após a decisão do STF que derrubou as emendas de relator, conhecidas como “orçamento secreto”. No entanto, as emendas de comissão mantiveram a falta de transparência, o que levou a novas críticas e decisões da Justiça para bloquear pagamentos dessas indicações.
Uma resolução aprovada no Congresso manteve os problemas de opacidade. A nova versão do texto permite que parlamentares individuais indiquem emendas diretamente às comissões, além das indicações feitas pelos líderes partidários. Contudo, há brechas no processo: não há obrigatoriedade de identificação do parlamentar que solicitou a emenda nos documentos enviados às comissões e ao governo federal. Isso pode ocultar a origem dos pedidos e dificultar a fiscalização.
Entidades de transparência apontam que a medida contraria a Constituição, pois esta prevê apenas emendas individuais, de comissão e de bancadas estaduais, sem menção a emendas de bancadas partidárias.
Emendas de bancada
As emendas de bancada são recursos do Orçamento destinados pelos parlamentares que representam um estado no Congresso e têm execução obrigatória. Cada estado poderá apresentar até 11 emendas, sendo que três devem obrigatoriamente financiar a conclusão de obras já iniciadas.
A aprovação das emendas exige o aval de três quartos dos deputados e dois terços dos senadores da bancada estadual. No entanto, há brechas que permitem ocultar o parlamentar responsável pela indicação, o que levanta preocupações sobre transparência.
Inicialmente, a ata da votação das bancadas deve identificar o solicitante da emenda. No entanto, a segunda ata, que é a válida para execução orçamentária e enviada ao governo federal, não exige essa identificação, dificultando o rastreamento dos responsáveis.
Atendendo a pedidos do STF, a resolução determina que as emendas informem claramente o local de aplicação dos recursos e impede que estados destinem verbas a outros, salvo em projetos de âmbito nacional.
Emendas individuais e pix
As emendas individuais são recursos orçamentários indicados por cada parlamentar e têm execução obrigatória. De acordo com a resolução, elas podem representar até 2% da receita corrente líquida do ano anterior, sendo divididas igualmente entre os congressistas: 1,55% para deputados e 0,45% para senadores.
As transferências especiais, conhecidas como “emendas PIX”, devem ser preferencialmente destinadas à conclusão de obras inacabadas. As ‘emendas pix’, que são repassadas diretamente aos entes federados sem necessidade de convênios, passaram por ajustes para atender exigências do STF e agora devem especificar o local de sua aplicação.
A nova resolução do Congresso traz mudanças no processo de análise das emendas ao Orçamento, propostas pelo relator senador Eduardo Gomes (PL-TO). Agora, a Comissão Mista de Orçamento (CMO) só poderá votar as emendas após análise prévia do Comitê de Admissibilidade de Emendas. Além disso, a CMO ganha poder para estabelecer novas regras complementares para o processo de análise.
Mudanças na análise do Orçamento
Uma proposta inicial previa a criação de uma Secretaria Especial do Orçamento, vinculada ao presidente do Congresso, mas foi descartada após críticas de parlamentares que temiam a concentração excessiva de poder.
A resolução também prorroga o mandato da atual composição da CMO até a aprovação do Orçamento de 2025, que está travado devido a impasses sobre as emendas.
Para atender ao STF, as comissões da Câmara e do Senado deverão ratificar as emendas já aprovadas para o Orçamento de 2024, seguindo novas regras para identificar os parlamentares responsáveis pelas indicações. A medida busca liberar o pagamento de emendas bloqueadas por decisões do ministro do STF Flávio Dino.
As bancadas estaduais também precisarão ratificar suas emendas e adequá-las aos novos formatos de ata. Caso não se ajustem, as emendas não poderão ser executadas.